W dniu 5 listopada br. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wydała decyzję w sprawie dotyczącej nieruchomości warszawskiej położonej u zbiegu ulic Senatorskiej, Miodowej i Podwale. Przy tej okazji przypominam mój artykuł pt. „Do kogo należy tunel trasy WZ?”, który ukazał się na łamach Wyborcza.biz w 2013 r., o poniższej treści.
Przed kilku dni na łamach Rzeczpospolitej (19.11 br.) ukazał się artykuł Marka Domagalskiego pt. „Nie można sprywatyzować drogi publicznej”. Według autora „miasto zafundowało sobie problem prawny. Nie wiadomo bowiem, czy część trasy W-Z, a więc ważnej arterii Warszawy, mogła przejść w prywatne ręce”. Niniejszy artykuł stanowi próbę analizy prawnej zasygnalizowanego problemu, który – wbrew pozorom – istniał już o wiele wcześniej.
Budowa biurowca
Niewątpliwie w ostatnim czasie w mediach było (i nadal jest) głośno o budowie biurowca przy Starym Mieście w Warszawie. Większość artykułów skupiała się jednak na kwestiach dotyczących procedury wydania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz związanych z wyglądem budynku i konsultacjami z UNESCO. Niniejszy artykuł porusza natomiast problem najbardziej podstawowy, a mianowicie kto jest właścicielem gruntu, na którym ma być posadowiony budynek oraz czy do tego właściciela należy również tunel trasy WZ i bięgnącej tam drogi.
Stan faktyczny
Skutkiem wejścia w życie dekretu Bieruta było przejęcie przez m.st. Warszawę w 1945 r. wszystkich gruntów znajdujących się w granicach miasta z możliwością ustanowienia na rzecz byłych właścicieli prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, a obecnie użytkowania wieczystego. W roku 1949 wybudowano trasę WZ wraz z tunelem, nad którym odtworzono istniejącą przed wojną tkankę miasta, rok później nastąpiło zaś zniesienie samorządu terytorialnego, a grunty będące własnością miasta znalazły się w rękach Skarbu Państwa. Biorąc więc pod uwagę, że od 1950 do 1989 w naszym systemie prawnym funkcjonowała zasada jedności własności państwowej, tzn. nieruchomości publicznoprawne należały wyłącznie do Skarbu Państwa, zarówno droga pod tunelem, tunel, jak i działka nad nim znajdowały się w rękach jednego właściciela. Problem – wydaje się chyba niezauważony – przyniosły dopiero zmiany ustrojowo-właścicielskie po 1989 r. Z jednej strony dokonano bowiem komunalizacji gruntów w Warszawie, z drugiej ustawodawca postanowił, że od 1 stycznia 1999 r. grunt pod drogą publiczną może być tylko własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Przyjąwszy, że Plac Zamkowy stanowi zapewne własność miasta stołecznego, a pod placem biegnie tunel z drogą wojewódzką nr 629, czyli stanowiącą własność Województwa Mazowieckiego, należy zadać pytanie, kto faktycznie jest właścicielem powyższych działek. De facto bowiem powstało coś w rodzaju własności warstwowej.
Wracając jednak do samej działki, na którym miałby powstać biurowiec. Stan prawny tegoż gruntu został ukształtowany decyzją dekretową o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz zawartym w jej wykonaniu aktem notarialnym. W akcie tym natomiast miało – wedle doniesień prasowych – znajdować się postanowienie o przyznaniu właścicielowi drogi nieodpłatnego i bezterminowego prawa użytkowania nieruchomości na potrzeby drogi (najprawdopodobniej było to ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania), które następnie wpisano do księgi wieczystej. W dalszej kolejności w trybie ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dokonano przekształcenia tegoż prawa w prawo własności (dekretowcy mają bowiem prawo do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego we własność). Jak donoszą media, problem tkwi w tym, że dokonując przedmiotowego przekształcenia „zapomniano o przeniesieniu do księgi wieczystej zastrzeżenia dotyczącego tunelu”. W tym miejscu należy jednak zadać pytanie, czy oby na pewno powyższe stanowi clou sprawy.
Słusznie podnosi w swym artykule Marek Domagalski, że istotą sporą jest rozstrzygnięcie, co jest gruntem, do którego odwołuje się zarówno ustawa o drogach publicznych jak i kodeks cywilny. Nieco doprecyzowując powyższe należałoby jednak stwierdzić, że ustalenia w niniejszej sprawie wymaga przede wszystkim odpowiedź na pytania, jak daleko sięgają granice prawa własności oraz kto może być właścicielem drogi publicznej.
Granice prawa własności
W myśl art. 46 k.c. nieruchomością gruntową jest część powierzchni ziemskiej, która stanowi odrębny przedmiot własności. Art. 143 k.c. dookreśla zaś granice przestrzenne nieruchomości gruntowej, odwołując się do społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, jako kryterium decydującego o tym, jak głęboko i wysoko sięga prawo właściciela (kryterium, bądź co bądź nieprecyzyjne, ale nader elastyczne). Z przytoczonych przepisów wynika więc, że nieruchomości nie są tworami dwuwymiarowymi, właściciel nie korzysta wyłącznie z powierzchni swego gruntu, lecz także z podziemia oraz z przestrzeni nad powierzchnią. Rodzi to problem tzw. przestrzennych granic własności. Jak zauważa Sąd Najwyższy w wyroku z 2003 r. (I CK 345/03), zastosowanie w art. 143 k.c. klauzuli „społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu” jako przestrzennego wyznacznika granic dozwolonego oddziaływania właściciela nieruchomości gruntowej oznacza więc, że uprawniony może korzystać z przestrzeni nad i pod powierzchnią gruntu w takich granicach, w jakich jest to niezbędne dla realizacji funkcji przysługującego mu prawa. Ustalenie zatem, czy oznaczone zachowanie (działanie) podejmowane przez właściciela dokonywane są w przestrzeni, do której jest on uprawniony wymaga każdorazowo oceny tych zachowań z punktu widzenia funkcji (przeznaczenia).
Jak daleko sięga prawo własności w przypadku działki przy Starym Mieście? Przedstawiciele Inwestora, do którego należy ten teren informują, że „nowy budynek nie będzie ingerować w konstrukcję tunelu, który będzie oddzielony od budynku ścianami szczelinowymi i przykryty stropem, nad którym będzie parter”. Z przedstawionego opisu wniosek jest jednoznaczny. Gdyby pod przedmiotową działką nie było tunelu trasy WZ, jej właściciel mógłby raczej bez większych problemów budować pod ziemią, a więc mógłby realizować funkcję przysługującego mu prawa. Tunel trasy WZ nie znajduje się bowiem tak głęboko, ażeby można uznać, iż granice własności działki przy Starym Mieście kończą się tuż nad nim.
Co to jest droga i kto może być jej właścicielem
Stosownie do treści art. 2a ustawy z 1985 r. o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W dalszej części ustawy wyjaśnia się, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (czyli wydzielonym liniami granicznymi gruncie wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą).
Wprowadzenie art. 2a ustawy o drogach publicznych miało na celu uporządkowanie stanu własności dróg publicznych oraz nieruchomości drogowych. Ideą było bowiem, aby organy administracji publicznej, rozbudowując i utrzymując sieci dróg, zapewniały podstawowe warunki prowadzenia transportu oraz komunikacji. Ponieważ drogi publiczne należą do dóbr publicznych, których cechą jest wypełnianie funkcji społecznych, dobra te są wykluczone z obrotu cywilnoprawnego (res extra commercium). W orzecznictwie Sądu Najwyższego (vide np. III CZP 72/06) jednoznacznie przyjmuje się, że przepis art. 2a ustawy nie dopuszcza do sytuacji, w której właścicielem drogi przeznaczonej do powszechnego użytku byłaby osoba prywatna. Zastrzeżenie to ma chronić w szczególności przed ewentualnością wyłączenia dróg spod powszechnego dostępu. Interpretacja tego przepisu idzie jednak jeszcze dalej. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się bowiem, że nieruchomości, na których znajdują się drogi publiczne nie mogą stanowić przedmiotu ograniczonych praw rzeczowych, zaś czynność prawną polegającą na ustanowieniu takiego prawa na nieruchomości drogowej należy uznać za sprzeczną z ustawą, a w konsekwencji nieważną.
Czy wobec powyższego nieruchomość przy Starym Mieście mogła zostać w ogóle zwrócona oraz czy postanowienie o ustanowieniu nieodpłatnego i bezterminowego prawa użytkowania nieruchomości na potrzeby drogi było (jest) w ogóle ważne?
Wnioski
Po pierwsze wydaje się, że nieruchomość przy Starym Mieście z uwagi na istniejący pod nią tunel trasy WZ oraz bezwzględnie obowiązującą treść przepisu art. 2a ustawy – przynajmniej w tej części pod którą biegnie tunel – nie powinna być przedmiotem decyzji zwrotowej.
Po drugie, mimo podniesionego larum o nieprzeniesieniu do księgi wieczystej postanowienia o „nietykalności tunelu”, należy poddać w wątpliwość jego zgodność z prawem. Skoro bowiem nieruchomości leżące pod drogami nie mogą się znajdować w rękach prywatnych, każde postanowienie sprzeczne z tą regułą należy uznać za bezwzględnie nieważne.
Podsumowując należy uznać, że w ramach obowiązujących w naszym systemie ram prawnych nie odnajdziemy rozwiązania, które satysfakcjonowałoby zarówno właściciela prywatnego, jak i publicznego. Nie rozstrzygając jak potoczy się dalszy los stanu prawnego nieruchomości przy Starym Mieście, należy zastanowić się jak w przyszłości radzić sobie z tego typu problemami.
O własności warstwowej, czyli postulaty de lege ferenda
Rozwiązaniem przedstawionego problemu z pewnością mogłoby być wprowadzenie do polskiego sytemu prawnego tzw. własności warstwowej. Obecnie w Ministerstwie Transportu (Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju) trwają prace nad projektem ustawy o odrębnej własności obiektów budowlanych. Jak przedstawiono w uzasadnieniu, przyczynkiem do prac Ministerstwa jest deficyt intratnych powierzchni pod zabudowę, a przez to potrzeba opracowania ram prawnych dla zrealizowania inwestycji nad lub pod powierzchnią nieruchomości, w sytuacji gdy realizujący nie jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jednej lub więcej nieruchomości, zajętych pod tę inwestycję. Problem ten dotyczy takich obiektów budowlanych jak mosty, estakady, tunele, ciągi torów kolejowych, parkingi podziemne czy też metro. Opracowywany projekt przewiduje, że właściciel gruntu lub użytkownik wieczysty mógłby ustanowić prawo własności do obiektu budowlanego wybudowanego pod, na lub nad jego nieruchomością. Obiekty takie nie stanowiłyby części składowej nieruchomości w rozumieniu k.c., co oznaczałoby, że wszelkie czynności prawne wykonywane w stosunku do gruntu (np. zbycie) nie odnosiłyby skutku do obiektów budowlanych. Wprowadzenie do systemu takiego rozwiązania mogłoby również ułatwić przykrycie i zabudowę Trasy Łazienkowskiej, Wisłostrady czy też zagospodarowanie terenów PKP między Dworcem Centralnym a Dworcem Zachodnim w Warszawie. Warto zauważyć, że podobne rozwiązania prawne umożliwiające optymalne wykorzystanie przestrzeni nad lub pod powierzchnią nieruchomości funkcjonuje od wielu lat w anglosaskich systemach prawnych (tzw. air rights), a także w krajach skandynawskich.
Jak widać, obecnie obowiązujące przepisy prawa rzeczowego nie nadążają za zmianami stosunków gospodarczych i współczesnymi potrzebami gospodarczymi. Dodatkowo istnienie w polskim systemie prawnym odrębnej własności obiektów budowlanych mogłoby ułatwić regulację różnych zaszłości prawnych powstałych w związku z licznymi zmianami przepisów prawa odnośnie własności nieruchomości. W przypadku tunelu trasy WZ polegałoby to na przyjęciu, że tunel trasy WZ jest obiektem budowlanym, będącym przedmiotem odrębnej własności od działki znajdującej się przy Starym Mieście. Miejmy nadzieje, że to – wydaje się idealne rozwiązanie proponowane przez Ministerstwo – nie pozostanie tylko w sferze projektu.
r. pr. Joanna Senkowska
